王陇德副部长：明确职责 完善机制 全面开创卫生应急工作新局面《卫生政务通报》（第12期）
时间：2005-05-10
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按 今年4月18—19日，卫生部在杭州召开了全国卫生应急工作会议。会议认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会和2005年全国卫生工作会议精神，以三个代表重要思想为指导，坚持以人为本，落实科学发展观，明确职责、完善机制、增强信心、继续推进突发公共卫生事件应急机制建设。会议总结、交流了2004年卫生应急工作，部署了2005年卫生应急重点工作。卫生部王陇德副部长出席会议并讲话。现刊发他的讲话，请各地结合本地实际，认真贯彻落实。
明确职责 完善机制
全面开创卫生应急工作的新局面
卫生部副部长 王陇德
（2005年4月18日）
全国卫生应急工作会议今天在杭州开幕了，这是一次非常重要的会议。按照党中央、国务院的部署，在各级党委、政府的领导下，在各有关部门的大力支持下，经过广大医疗卫生工作者的共同努力，我国突发公共卫生事件应急机制建设取得了明显进展。卫生部非常重视卫生应急工作。今年的全国卫生工作会议，对突发公共卫生事件应急机制建设也提出了明确要求。
我们这次会议的主要任务是：认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会和全国卫生工作会议精神，以三个代表重要思想为指导，进一步落实《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，坚持以人为本的宗旨和科学发展观，进一步统一思想、坚定信心、明确职责，加强突发公共卫生事件应急机制建设，强化预防和应急准备，提高卫生应急能力，开创卫生应急工作的新局面。
一、我国突发公共卫生事件应急机制已初步建立
2003年，面对突如其来的非典疫情，党中央、国务院采取坚决、果断措施，取得了抗击非典的重大胜利。在与非典的斗争中，我们积累了宝贵的经验；同时，非典疫情的发生和蔓延，也暴露出我国公共卫生体系和应急机制存在的问题和薄弱环节。痛定思痛，全社会更加深刻地认识到建立与完善突发公共卫生事件应急机制的重要性和迫切性。党中央、国务院十分重视突发公共卫生事件应急机制的建设，从保护广大人民群众身体健康，落实以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观出发，明确提出了2003－2005年加强公共卫生体系建设的目标，要求逐步建立健全我国突发公共卫生事件应急机制。近年来，在党中央、国务院的领导下，通过各地、各部门的积极努力，我国突发公共卫生事件应急机制建设取得长足的进展，并逐步完善。
（一）完善卫生应急相关法律、法规，建立健全卫生应急预案体系。
2003年5月，国务院颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，为建立健全我国突发公共卫生事件应急机制指明了方向，从法规角度，进一步确立了应对突发公共卫生事件的快速处理机制。根据传染病防治的新形势和卫生应急工作的需要，2004年全国人大修订了《中华人民共和国传染病防治法》，并决定于2004年12月1日开始实施。卫生部和各地及时组织开展《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的培训和贯彻实施。
根据国务院统一部署和《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的规定，围绕机制、体制、法制建设，卫生部组织制订了《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，报国务院审核通过，近期将由国务院下发实施。《国家突发公共卫生事件应急预案》对突发公共卫生事件的应急组织体系、部门职责、监测和报告、事件分级与分级响应、应急保障等作出了明确规定；《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》主要适用于自然灾害、事故灾难、突发社会安全事件的应急医疗卫生救援工作。预案体系的建立，对规范卫生应急工作，指导地方开展卫生应急工作起到积极的作用。
目前，卫生部正在组织起草修订各类突发公共卫生事件单项预案，并制订各类突发公共卫生事件处理流程，进一步明确各类突发公共卫生事件应急救援程序和工作职责，提高应急工作的处置能力，使我国突发公共卫生事件应急处置工作逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。
（二）加强突发公共卫生事件应急组织协调机构的建设。
2004年3月，经中编办批准，卫生部设立了卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心），负责突发公共卫生事件应急指挥系统建设、监测预警、应对准备和应急处理组织协调等工作。目前，全国共有24个省、自治区、直辖市经编办正式批复，已成立或即将成立卫生应急办公室。中国疾病预防控制中心和部分省级的疾病预防控制中心也成立了专门的应急处置部门。卫生应急管理协调、组织处置机构的建立，是落实党中央、国务院关于切实加强公共卫生建设，建立和完善突发公共卫生事件应急机制的重要内容之一。卫生部卫生应急办公室成立一年来，围绕建立健全突发公共卫生事件应急机制，与各省（区、市）紧密协作，共同努力，在加强卫生应急工作管理，提高应对能力建设，有效应对处置突发公共卫生事件等方面，做了大量工作。各级卫生应急机构在遇有重大疫情和突发公共卫生事件时，能够及时协调和组织力量开展调查处理和医疗救治，并及时向地方政府报告，提出应对措施建议。卫生应急管理协调机构的建立，为有效应对突发公共卫生事件和其他突发事件发挥了重要的作用。
（三）加强公共卫生体系建设，提高卫生应急处置能力。
在有关部门的支持下，各级卫生部门按照国务院统一部署，全面推进疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系建设。全国疾病预防控制体系共建设2425个项目，总投资108.57亿元，大部分项目已经完成建设任务。突发公共卫生事件医疗救治体系建设安排2518个项目，总投资114亿元，目前已投入60.85亿元，有1037个项目开工，163个项目竣工。今年卫生部发布了《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》和《关于卫生监督体系建设的若干规定》，进一步指导各地加强公共卫生体系建设；卫生部还制定下发了《关于建立应急卫生队伍的意见》，明确要求在省、地两级分别建立应急医疗卫生救治队伍。目前，卫生部正在组建包括现场流行病学调查、实验室检测、化学中毒、辐射损伤和医疗救治等各方面专家的应急处置专家库和救援队伍。同时，卫生部正在建设国家突发公共卫生事件指挥决策系统。该系统的建立,将实现卫生应急指挥一体化、信息网络化、执行程序化和决策智能化，对综合利用各种资源，全面收集信息，及时进行统计分析，快速发出指令，部署应急工作，科学、统一应对突发公共卫生事件起到积极作用。
（四）建立与完善突发公共卫生事件监测报告预警系统。
2004年1月，全国正式启动以传染病个案报告为基础的传染病与突发公共卫生事件信息报告管理系统。31个省市区通过网络，直接报告传染病疫情等突发公共卫生事件，提高了报告的及时性、敏感性和准确性，实现了传染病等突发公共卫生事件报告的动态统计和分析。卫生部还组织专家对传染病和突发公共卫生事件进行分析和预测，及时提出防治措施建议。到2004年底，全国县及县以上医疗机构直报率达到93.21%，乡镇卫生院直报率为42.77%。疾病预防控制中心实现100%的网络直报。依托网络直报系统，有利于及时对传染病等突发公共卫生事件进行调查、评估和采取应对措施，将疫情和事件的影响控制在最小的范围；为建立我国突发公共卫生事件预警系统，逐步完善从国家到地方建立突发公共卫生事件监测、评估、预警、反应机制，奠定了良好的基础。2004年卫生部对外设立了重大公共卫生事件社会举报信箱，接受社会举报信息。从2004年1月开始，卫生部每月定期向社会发布全国传染病疫情，遇有重大突发公共卫生事件，及时向社会通报事件信息和政府有关部门采取的应急处理措施，对稳定群众情绪，保持社会安定，产生了积极的影响。
（五）做好卫生应急准备，加强卫生应急队伍建设。
充分做好卫生应急准备，是突发公共卫生事件应急机制建设的重要内容，建立一支常备不懈的卫生应急队伍是应急医疗救治体系建设的重要组成部分。省、地两级按属地化原则，在当地各类医疗卫生机构中选择医术较高、临床经验丰富的医护人员和具有现场处置经验的疾病预防控制人员组成卫生应急队伍，并配备必要的医疗救治和现场处置设备。卫生部在此基础上，组建国家应急救援队伍，遇有重大突发公共卫生事件，及时提供技术支援。同时，逐级开展一系列卫生应急培训，并适时组织应对突发公共卫生事件的模拟演练，利用暗访的方式，了解各级医疗、疾控机构应对突发公共卫生事件的真实状况，提高各级卫生机构和人员的应急处置能力和水平。卫生部还根据卫生应急工作需要，提出了疫苗、药品等卫生应急物资储备品种和数量，供国家储备部门参考。
（六）反应迅速，协调有序，及时有效处置突发公共卫生事件。
卫生部与各有关部门密切配合，在各级卫生部门的共同努力下，有效组织协调处置了非典、鼠疫、肺炭疽、不明原因疾病、放射源照射事故、职业中毒等多起重大突发公共卫生事件。先后派出国家级专家指导和支持地方有效控制突发公共卫生事件。
在2004年年底，印度洋发生了地震海啸灾难。根据国务院的统一部署，各地行动迅速；按卫生部要求，广东、北京、上海、天津等省市及时组建了中国卫生救援队，先后赴泰国、斯里兰卡、印尼等受灾国，开展灾后紧急医疗救治和卫生防病工作，发扬了国际主义和人道主义精神，赢得了国际社会的好评。这一行动，充分证明了我国国力在不断增强，展现了我国卫生工作者良好的精神风貌，展示了我国突发公共卫生事件应急机制建设的成就。我们要继续总结经验教训，不断提高我们组织协调、有效处置突发事件的能力。
（七）部门协调配合应对突发公共卫生事件的机制初步形成。
部门间加强了信息的沟通和工作的配合。发展改革委建立了应急物资生产和储备制度；财政部建立了应急经费保障机制；质检、民航、铁路、交通、农业等部门建立了疫情监测报告制度。地方各级人民政府有关部门也建立了突发事件防范和应急处理责任制。遇到突发公共卫生事件时，可以根据政府的部署和应急预案的要求，快速反应，切实履行各自的职责，保证突发公共卫生事件应急处理工作的有序进行。
一年多来，我国突发公共卫生事件应急机制建设取得了长足的进步，在全国初步形成了政令畅通、责任明确、分级负责、反应及时、保障有力的工作机制。
二、充分认识我国所面临的突发公共卫生事件的严峻形势，提高对卫生应急工作重要性和长期性的认识
在肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，建立健全突发公共卫生事件应急机制，是一项长期而艰巨的任务。目前，公共卫生体系和突发公共卫生事件应急机制还在建设和完善之中，还不能完全适应社会的发展和需要，还有许多薄弱环节需要加强和改进。同时，我们所面临的是发展战略机遇期和各种矛盾凸现期并存的时期。我国幅员辽阔、人口众多，经济和社会发展水平不高，地区间发展极不平衡，突发公共卫生事件时有发生,仍在对人民群众身体健康和生命安全构成严重威胁。
（一）各种突发公共卫生事件时常发生，其危害仍然严重。
近20年来，在世界范围内新发生的多种传染性疾病以其独具的生物学特性，再一次对我国传染病防治工作和公共卫生体系提出了严峻的挑战。世界上新发现的32种新传染病中，有半数左右已经在我国出现。新出现的传染病和不明原因疾病对人类健康构成的威胁十分严重，处理的难度及复杂程度进一步加大。新出现的传染性疾病，如非典，在短短的时间内就迅速传播到32个国家或地区；目前，非典仍然是全国人民关注和有可能造成影响重大的突发性公共卫生事件的传染病；禽流感的流行更是受到广泛关注的突发公共卫生事件，防范人感染高致病性禽流感的任务艰巨；鼠疫等烈性传染病和境外传入重大传染病形势严峻；控制群体性不明原因疾病和新发疾病面临诸多挑战。
近几年来，严重的有毒有害化学品、生物毒素等引起的集体性的食品中毒和职业中毒等事件频繁发生，事件波及的人群不断扩大。
（二）自然和社会因素对突发事件的发生产生重要的影响。
随着工业化和现代化的进程加快，城市化和城市规模的扩大是发展的必然趋势。然而，大城市的过度扩张，使流动人口大量增加，城市空气、水源、噪声、垃圾污染、环境污染等问题日趋严重；农村的卫生基础工作十分薄弱，城乡发展很不协调。环境和气候的改变，也造成各种灾情和各类突发公共卫生事件不断发生。
在这种情况下，对各种突发事件的应急反应能力，就成为衡量一个国家经济社会发展水平和一个政府执政能力的重要标志。及时有效处置各类突发公共卫生事件，越来越受到各级政府和社会的重视。
（三）突发公共卫生事件应对机制建设仍处在完善之中。
目前，我们还缺乏对应急体系运行机制的深入研究，对传染病暴发流行、发生、发展势态预测评估和危害性评价的能力也有待进一步提高。在突发公共卫生事件在我国时有发生的今天，危机意识需要强化，有效迅速控制突发事件的能力需要加强。
虽然我们已经建立了传染病疫情报告系统和突发公共卫生事件监测报告系统，开展了非典和不明原因肺炎监测系统以及流感和人感染高致病性禽流感监测，并实行了网络直报，但我们在疫情的发现、报告和应对上仍存在许多问题。主要是：信息不够完善，反应不够迅速，处置不够合理，体系不够完善，队伍不够健全和基础不够扎实。对于这些问题，各级都应逐一进行研究，提出有针对性的措施，改进工作，提高卫生应急能力和水平。
三、统一思想，增强信心，明确职责，完善机制，开创卫生应急工作的新局面
（一）提高认识，健全体系。
卫生应急工作关系到广大人民群众身体健康和生命安全，关系到我国经济健康发展和构建社会主义和谐社会目标的实现。党中央、国务院对建立健全突发公共卫生事件应急机制十分重视。我们要从构建社会主义和谐社会、落实科学发展观的高度，认识卫生应急工作的重要性，要加强忧患意识，居安思危，增强紧迫感。同时，对卫生应急工作的艰巨性和长期性也要有足够的认识，要加大工作力度，建立和完善长效机制。
要加快卫生应急日常管理机构建设。各地要结合各自实际情况，指定突发公共卫生事件的日常管理机构，负责突发公共卫生事件应急的协调、管理工作。各市（地）级、县级卫生行政部门要指定机构负责本行政区域内突发公共卫生事件应急的日常管理工作。各地要按照此精神，积极主动与编制、财政等部门沟通，争取政府相关部门的支持，尽快健全各级卫生应急管理协调机构；同时，既要保证突发公共卫生事件应急处置经费，也要保证卫生应急日常工作经费的需要。
各级疾病预防控制中心应按照《关于疾病预防控制体系建设规定》的精神，设立专门的突发公共卫生事件应急处置部门，组建卫生应急处理队伍，提高疾病预防控制和突发公共卫生事件应急处置能力。
按照国家批准的各项建设规划要求，今年，要全面完成疾病预防控制体系建设，基本完成突发公共卫生事件应急医疗救治体系建设，尽快发挥效益。今年，还将开始化学中毒与核辐射医疗救治基地的建设。与此同时，要进一步加强医疗机构在应对突发公共卫生事件中的作用。要强化医务人员的法治意识；提高医疗机构的应急反应能力，把卫生应急管理作为医院管理评价考核的重要内容，真正把卫生应急措施落到实处。在建设国家突发公共卫生事件应急指挥决策系统的同时，卫生部应急办还应指导省级应急指挥决策系统的建设，确保上下衔接一致，有效联网。
（二）明确职责，完善预案。
卫生应急办公室的主要职责是：依法组织协调有关突发公共卫生事件应急处理；组建和完善突发公共卫生事件监测和预警系统，负责突发公共卫生事件预警工作；负责组织制定突发公共卫生事件应急预案，组织预案培训和演练；负责组织对公共卫生和医疗救助专业人员进行有关应对突发公共卫生事件知识和技术的应急培训，建立和完善突发公共卫生事件应急处置专家库和应急队伍；负责组织建立完善突发公共卫生事件应急指挥决策系统；制定卫生应急物资储备目录和计划；承办救灾、反恐、中毒、放射事故等重大安全事件中涉及公共卫生问题的组织协调工作；对突发重大人员伤亡事件组织紧急医疗救护工作。组织协调重大活动的卫生防病保障和卫生应急处置工作。
应急办的工作定位主要体现在：不论哪类卫生事件，只要达到突发公共卫生事件的标准，需要采取紧急措施时，都应由应急办负责组织协调进行有效应对；而日常性的疾病预防控制工作，均应由其它相应的部门负责。但应急办要了解相关的工作进展，掌握相关的信息。
卫生部应急办要抓紧组织编写《卫生应急工作规范》和《卫生应急工作手册》，规范卫生应急管理。同时，要加强与各地卫生应急工作的交流，并注意收集国外重大传染病疫情等突发公共卫生事件的信息，及时沟通情况，形成卫生应急工作有效联动的良好机制。
《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生应急救援预案》即将由国务院下发实施，这两部《预案》是指导全国应对突发公共卫生事件的专项方案。要组织对《预案》的学习，开展培训和演练。同时，要抓紧组织制、修订各类突发公共卫生事件应急单项预案，在实践中不断完善卫生应急预案体系。还要有重点地选题开展突发事件卫生应急演练，检验预案，发现问题，改进工作。去年我们组织了鼠疫疫情等方面的演练，发现了许多问题，及时召开了电视电话会，认真总结了经验。演练的目的就是为了发现问题和解决问题，不是为了表演做戏，走过场，要达到真正演练的目的。这次会议前，浙江省卫生厅还特别安排了重大急性呼吸道传染病应急模拟演练。希望各地从实战出发，真正做到通过演练发现问题，解决问题，增强危机管理意识，提高应急协调管理和现场处置能力。
（三）注重信息，反应迅速。
突发公共卫生事件信息报告管理系统的建立，为突发公共卫生事件的早发现、早报告、及时预警和有效应对创造了条件，但还必须认真实施《医疗机构传染病预检分诊管理办法》，使传染病人的发现，从偶然变为必然；要着力提高信息的质量，提高信息的利用率，并积极探索建立突发公共卫生事件预测、预报、预警机制，与有关部门协作，建立突发公共卫生事件监测预警系统。
（四）加强协调，联防联控。
要建立和完善应对突发公共卫生事件的多部门协调和各地区联防互动机制。应对突发公共卫生事件是一项社会系统工程，需多个相关部门、多地域间密切合作，才能及时、有力地控制其发生和发展，把危害降至最低程度。因此，必须在政府领导下，卫生、农业、质检、民航、铁路、交通、教育、旅游、林业、发改委、财政、公安等各个部门同心协力，密切合作，互通信息，共同落实各项防控措施；相关地区之间也要强化交流和协作，完善政府领导、部门负责和社会参与的工作机制，形成上下互动，横向联动的网络防控机制，及时有效地应对突发公共卫生事件。
（五）广泛宣传，强化培训。
建立与完善突发公共卫生事件的公众和媒体沟通机制，充分利用电视、广播、报纸、互联网等多种形式，对社会公众广泛开展突发公共卫生事件应急知识的宣传，指导群众以科学的态度对待突发公共卫生事件，消除恐慌心理，提高遵守有关法律法规的意识和自我防范的能力，以利于组织和动员社会公众广泛参与，有效应对突发公共卫生事件。
继续加大卫生应急培训力度，卫生应急工作是具有挑战性的全新工作，要加强培养懂管理、熟业务的卫生应急管理人才和现场流行病学、实验室检测、紧急医疗救援等人员，特别是加大对基层卫生应急队伍的骨干培训和医疗卫生人员的全员培训，提高培训覆盖面和质量。
（六）做好储备，依法监督。
各级卫生行政部门要结合本地区实际情况和应急工作需要，及早提出包括人力、财力、物资和技术在内的应急工作储备目录和工作计划，保障应急工作的有效运转。今年内，卫生部要成立突发公共卫生事件专家咨询委员会；分类组建和完善国家级卫生应急队伍，并加强队伍和装备等方面管理，提高应对水平。
加强卫生应急工作的应用性研究，充分有效利用各种卫生资源，整合科研力量，实行联合科技攻关，加强对突发公共卫生事件的发生规律、监测预警、预防控制等方面的研究，为突发公共卫生事件应急处理提供技术支持。
依法加强监督检查，是有效应对突发公共卫生事件的保证。我们要严格执行《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规的规定，切实履行职责，落实责任制。加强传染病防治及卫生应急工作的执法监督，依法开展对医疗机构、疾病预防控制机构有关突发公共卫生事件应急处理各项措施落实情况的督导、检查；调查处理突发公共卫生事件应急工作中的违法行为，保证各项卫生应急措施的落实。
（七）及时有效处置各种重大突发公共卫生事件。
重大突发公共卫生事件不仅影响人民群众身体健康，处理不好就可能发展成为影响政治、经济、社会稳定的重大问题。对此，必须清醒认识到我们所肩负的重大责任。
鼠疫是我国重点防范的重大急性传染病，其传播流行的危害极大。近年来，我国鼠疫流行出现新特点，形势严峻，表现在新疫源县不断出现，流行范围逐渐扩大；有些疫源地静息多年后重新活跃；疫情向城市、人口密集区逼近；远距离传播的机会增加；而且，部分地区疫情比较严重，每年都有人间病例发生。这些新特点，要求我们对鼠防工作丝毫不能麻痹、松懈，要加强策略研究，加大工作力度。为有效预防与控制鼠疫的发生和流行，维护我国社会稳定和经济繁荣，我们必须居安思危，立足长远，预防为主，建立未雨绸缪的防范机制。在做好北京、天津、河北、内蒙、山西、辽宁、吉林七省（区、市）鼠疫联防工作的同时，各地要把鼠疫防控作为卫生应急工作的重要内容，落实各项鼠疫防控措施，工作一定要抓紧抓实。
各地卫生行政部门要高度重视人禽流感的防控工作，要落实国务院领导关于加强部门沟通、协调与配合，立足严防，做好禽流感防治和应急工作的批示精神，进一步做好人禽流感的预防工作。要在当地政府的领导下，各级卫生行政部门要主动与农业部门、质量监督检疫检验等部门加强信息沟通与合作，联防联控。发现不明原因肺炎病例，要按照卫生部发布的《全国不明原因肺炎病例监测实施方案（试行）》进行非典和人感染高致病性禽流感筛查，一旦确定为预警病例要及时采取有关措施。在继续做好常规流感监测的基础上，加强广西、云南、辽宁、吉林等省的边境地区和发生过高致病性禽流感疫情地区的人禽流感监测和预警工作。上述四省的每个边境县都必须设立监测点，密切监测人禽流感疫情。要组织对基层卫生人员的培训，广泛开展健康宣传教育活动，尽可能减少与禽类接触机会，尤其是少年儿童。各地卫生部门要做好应急人员的技术储备工作，提前做好个人防护、现场流行病学调查、标本采集的培训，并通过演练，使现场工作规范化和标准化，提前做好实验室检验准备工作，保证试剂、设备以及技术人员能及时到位。同时，要不断提高应对新发传染病的能力，保证能迅速组织对重大中毒、核与放射事故、恐怖事件等突发事件的紧急处置和医疗救援；对大型国际会议、重大国际交流活动等，都要提前制订好预案和卫生应急救援的保障工作。近年来，全球气候变暖，自然灾害增多，也要做好各类救灾防病应急准备工作。五一节马上就要到来，各地要加强卫生监督检查，把各项卫生应急工作做扎实，切实做好旅游黄金周的卫生保障工作。
（八）加强国际交流与合作。
《国际卫生条例》即将修订并将在全球实施。要借鉴国外的先进经验，积极开展突发公共卫生事件应急处理策略和技术的国际交流与合作，参与全球应对突发公共卫生事件行动，不断完善我国卫生应急机制。
